「财经纵横」刘尚希:财政改革的前瞻性思考(2)
【作者】网站采编
【关键词】
【摘要】在传统理论中,财政是一个经济学概念,财政的职能也是基于经济视角来确立的,很少从政府与社会的关系这个角度来考虑。这是导致财政改革、财政政策
在传统理论中,财政是一个经济学概念,财政的职能也是基于经济视角来确立的,很少从政府与社会的关系这个角度来考虑。这是导致财政改革、财政政策出现偏差的重要根源。从经济的视角来看,财政与市场在资源配置上分工合作,财政在公共领域,市场在私人领域,从整体上优化资源配置;从社会视角来看,财政与社会在促进公平正义上分工,二者都处于公共领域,但财政运用公共权力和公共资源,而社会则运用公共权利和民间资源,从整体上促进社会公平正义。校正财政认识上的偏差,重构财政定位,这既是理论的任务,也是改革的内容。
三是市场与社会的关系。市场发育,产生的是经济理性和经济人行为;社会发育,产生的是社会理性(公共理性)和公益人行为。一个国家的健康发展,需要经济理性和社会理性,这就像两个轮子,须臾不可或缺。我国市场领域产生的许多“不讲良心”的事情,除了监管缺失,与社会发育严重滞后,缺乏社会理性内在相连。市场除了要有政府规制,还应当有社会约束。用社会理性去约束经济理性,避免一切向钱看所导致的人性扭曲和社会畸形。
对政府来说,哪些交给市场,哪些交给社会,是当前仍未解决好的问题。在“二分法”(政府、市场)的改革思维下,要么是政府承担,要么是交给市场,忽视了社会的功能作用。这是导致我国社会领域的改革出现要么过度市场化,要么政府包揽的局面,找不到一个平衡点。医疗卫生的改革就是一个典型案例,像钟摆一样在市场化与政府包揽之间摆动,而对社会自身发挥作用的巨大空间视而不见。这对财政而言,需要拓宽思维,从理清市场与社会两者关系入手来确立财政新的定位,明确财政这方面的功能作用。如医院、学校、科研院所,既可以是营利性组织,也可以是公益性组织,财政如何发挥作用,是当前面临的复杂问题。这对我国而言,也是一个全新的问题。市场具有自组织能力,社会同样如此。过去的财政改革促进了市场自组织能力的提升,如何提高社会自组织能力,实现社会自我管理、自我约束,同样离不开当前的财政改革。
上述三个方面的关系涉及三个方面的改革:政府改革、经济改革和社会改革,这是实现“五位一体”建设发展的前提条件。财政身处其中,与这三个方面的改革都有不可分割的内在联系,财政可以在其中发挥牵引功能、倒逼功能。在过去的经济改革中,财政改革是中心环节;在当前作为重点的社会改革和政府改革中,财政改革依然具有“先锋官”的作用。通过理财的变革来倒逼政府改革和牵引社会改革,在历史上并不鲜见,在当今更是现实选择。
财政改革的关键:财政体制改革
而财政改革本身又是一个十分复杂的系统,财政改革应抓住主要矛盾,以求达到纲举目张的效果。系统分析,财政体制改革是财政改革的“纲”,其他的则是“目”。财政体制是国家治理的一项基础性制度,牵涉到中央与地方之间的分权,以及中央、地方与市场、社会的关系,可谓牵一发而动全身。改革财政体制至少要把握如下三个基点:
一是要区分国家治理与地方治理。在学术界,财政体制又称为政府间财政关系,但这个概念模糊了国家治理与地方治理在性质上的区别。也就是说,中央与地方之间的财政关系,跟地方内部省、市、县、乡镇之间的财政关系具有本质的不同,不能同等看待。这意味着财政体制改革要分两个层次来进行:一是在国家层面,二是在地方层面。在国家层面的财政体制要与国家治理架构相适应,在地方层面的财政体制要与地方治理架构相匹配。国家层面的财政体制改革,即中央与地方之间的财政关系改革仍要坚持分税制,这一点不能动摇,其基本框架依然适用于中央与地方之间行政分权的要求,符合激励相容,有利于调动地方的积极性。而地方层面的财政体制改革则不一定要照搬国家层面的分税制,可因地制宜。因为地方内部不具有同质性,如行政体制上有省、直辖市、自治区、特区等不同存在形式,以及在人口规模、区域面积、经济发展水平及发展条件等方面更是差距甚大,分税制无法从国家层面贯穿到地方内部的各级政府之间。
从政府层级来看,我国有五级政府,而从国家治理来观察,我国是两级架构,即中央与地方之间分权治理。我国的两级立法体制就蕴含了这一点。从国际上看,单一制国家都是实行两级治理架构,即两级分权,与有多少级政府无关;而联邦制国家则是实行三级治理架构,地方是在州以下的层级,即在联邦与州之间实行“政治分权”,在州与地方之间实行行政分权,可视为三级分权架构。治理架构与政府层级是两个不同的概念。虽然我国有五级政府,但在国家治理架构上是两个层级,实行两级分权,即中央与地方;而地方是一个整体,省级、地市级、区县级、乡镇级之间的权限划分在不同地方可以不同,属于地方内部的事务性分权,地方立法权归地方的最高政府——省级政府,省以下政府不能分享。财政体制的设计应当从国家两级治理架构出发,而不是从五级政府来考虑。
文章来源:《经济纵横》 网址: http://www.jjzhbjb.cn/zonghexinwen/2021/0714/727.html
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